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新版市场准入负面清单来了!养老等领域准入再放宽

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22日,国家发展改革委、商务部发布了《市场准入负面清单(2019年版)》。这是我国市场准入负面清单制度全面实施以来的首次年度动态调整,此次调整共列入事项131项,比上一版本减少了20项,缩减比例达到13%。其中,“职业技能考核鉴定机构设立审批”、“养老机构设立许可”、“社会福利机构设置许可”等领域进一步放宽市场准入。

所谓市场准入负面清单,就是清单之外的领域可“非禁即入”。因此,清单越短,意味着开放的领域越多。一份清单,标注的是我国对内对外开放的水平。同样,这一份清单,对于具体的行业领域而言,更是直接影响其准入门槛,作为投资决策的重要依据,意义重大。

新版调整有五大看点

总体来看,《清单(2019年版)》在延续《清单(2018年版)》主要框架结构不变的基础上,进一步缩短了清单长度、减少了管理措施、公布了主管部门、明确了统一编码,既丰富了内容、健全了体系,又增强了清单的科学性和规范性,以清单为主要形式的市场准入负面清单制度体系不断健全。

具体来看,主要包括以下几个方面:

一是统一清单,全面落实“全国一张清单”管理要求。

加大全国性清单整合力度。纳入“地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单(或禁止限制目录)”,全面清理违规定制的其他形式的负面清单,取消各地区自行编制发布的市场准入类负面清单23个。

二是全面覆盖,全部纳入合法有效准入措施。

及时纳入新设立的准入措施。将“科创板首次公开发行股票注册”等依法新设的准入措施纳入。

增列部分符合清单定位的准入措施。将“生鲜乳运输、生鲜乳收购站许可”、“废弃电器电子产品处理企业资格审批”等少量符合清单定位的准入措施列入。

进一步丰富地方性准入措施。将“保健用品批准证书发放(吉林)”、“地方铁路运营许可证(含临时运营许可证)的核发(河北)”等地方依法设立的准入措施列入。

三是能短则短,持续推动缩短负面清单长度。

放开一批有含金量的措施。将“消防技术服务机构资质审批”、“职业技能考核鉴定机构设立审批”、“养老机构设立许可”、“社会福利机构设置许可”等措施放开。

移出部分不符合清单定位的措施。将“船舶安全检验证书核发”、“打捞或者拆除沿海水域内沉船沉物审批”等不符合清单定位的措施移出。

梳理合并部分事项措施。

四是公开透明,进一步扩大清单信息公开内容。公布清单措施主管部门。完成清单事项统一编码。

五是多方参与,全面听取市场主体的意见建议。清单修订期间征求了58个中央和国家机关有关部门、31个省(市、区)及新疆生产建设兵团的意见,还充分听取了30余个全国性重要行业协会,以及相关市场主体的意见建议,清单更加全面准确反映了市场主体的诉求和期盼。

重庆大学公共管理学院教授陈升说,市场准入负面清单制度改革不断深化,“一年一修,动态调整”将成为这项改革的关键特征之一。清单“一年一修,动态调整”的目的,就是要确保市场准入负面清单成为一张管用好用的“活清单”,避免负面清单措施落后于时代发展,沦为“僵尸条款”。一则是要根据“放管服”改革的深入推进、法律法规的“立改废释”等情况,对清单及时作出修改调整;二则是要对市场上出现的新形势、新技术、新产品、新业态、新商业模式等做出即时的应对,在必要情况下对市场准入政策进行调整。

中国宏观经济研究院市场所研究员郭丽岩表示,将部分已落后于经济社会发展形势要求的管理措施放开,推动市场准入门槛不断放宽。在“合法有效”的前提下,把“放管服”改革中已取消的市场准入管理措施及时从清单中删除,巩固前期动态调整的阶段性成果。

高含金量 养老等多领域放宽准入

具体而言,“消防技术服务机构资质审批”、“职业技能考核鉴定机构设立审批”、“养老机构设立许可”、“社会福利机构设置许可”等措施放开,无疑有利于这些领域进一步放宽市场准入,打破准入门槛,有效激发市场活力。

上海对外经贸大学法学院副教授申海平说,市场准入负面清单与外商投资负面清单共同构筑形成了我国统一的市场准入法律规范体系,为境内外投资者的投资决策提供了重要的直接依据。不管是境内投资者,还是境外投资者,只需查阅负面清单,便可知晓能否投资的行业、领域和业务,无需再行从大量的法律、法规和国务院规定等规范中去找寻依据。

与2018年版相比,《清单(2019年版)》具有更高的公开透明度,将为市场主体投资经营提供更为明确的指引,提升了市场准入规则的确定性,使市场主体对可投资行业、领域、业务等更为可预期。

中国政法大学任启明指出,有观点认为,市场准入负面清单应该越薄越好。这实际上是对市场准入负面清单制度的误解。作为准入规制的市场准入制度,对其评价的核心标准,应该是与市场发展需求以及政府服务功能相匹配。在本次清单修订过程之中,通过充分的调研与沟通,我们发现在我们现行市场阶段,一些行业和领域急需更为有效的市场管理。为此,本次修订中增列了“地方资产管理公司”“幼儿园”等方面的事项。

当然,从加强事中事后监管,放开市场准入的原则来看,根据市场发展状况,对充分市场化的行业、领域、业务进行进一步放开也是根据市场发展进行清单调整适应的体现。为此,在本次修订中,《清单(2019年版)》移除了诸如“禁止成立涉外婚姻介绍机构、禁止从事或变相从事涉外婚姻介绍业务”等事项。在这些行业领域之中,充分尊重市场配置的基础作用,将市场管理的重点从事前转移到事中事后上来。

在《清单(2019年版)》修订中,还针对相关措施进行了修订,如“收购珍贵及限制收购的林木种子、采集或采伐国家重点保护的天然种质资源审批”修订为了“采集或采伐国家重点保护的天然种质资源审批”,实质上相当于取消了“收购珍贵及限制收购的林木种子审批”,放宽了市场准入,优化了营商环境。再如“客运、货运道路运输经营许可;道路客运班线许可”修订为“道路旅客运输许可、道路货运经营许可(不包含总质量4500千克及以下普通货运车辆从事普通货运经营)”、危险货物为运输许可”,实质上相当于取消了“使用总质量4500千克及以下普通货运车辆从事普通货运经营”的审批,放宽了市场准入的限制,进一步优化了营商环境。

更优环境 更大空间 更有效激发市场主体活力

国家发展改革委相关负责人表示,未来将持续落实“全国一张清单”管理模式。对于按照党中央、国务院要求编制的涉及行业性、领域性、区域性等方面,需要用负面清单管理思路或管理模式出台相关措施的,全部纳入全国统一的市场准入负面清单,严格禁止并持续清理各地区各部门自行发布市场准入性质的负面清单,建立全国统一的市场准入制度体系。

郭丽岩说,确立并不断完善全国统一的市场准入负面清单制度,是新时代深入推进市场准入制度改革的一项重要工作,是进一步理顺政府和市场关系的重要抓手,是完善社会主义市场经济体制的重要举措。市场准入负面清单制度对市场准入环节实行“非禁即入”管理模式,大幅放宽了准入门槛,配合事中事后监管和优化服务改革,正在和必将进一步促进政府治理方式发生根本转变,持续推进国家治理体系和治理能力现代化。

陈升表示,市场准入负面清单制度全面实施后,清单之外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等自主进入,市场准入管理模式更为开放、更加包容、更可预期,实现了“规则平等、权利平等、机会平等”。

陈升表示,我国市场准入全面开启“负面清单时代”,是加快完善社会主义市场经济体制的一项重大改革创新,是“放管服”改革最重要的成果之一,是营造市场化法治化国际化营商环境的重大突破,为市场主体的创业创新提供了更大空间。同时,厘清政府在市场准入环节发挥作用的职责边界,重塑政府和市场的关系,倒逼政府有针对性地完善配套措施和创新监管方式,有效推动政府“定好位”、“防越位”、“不缺位”,提高了行政管理的效率和效能。

“有效激发市场主体活力。”陈升认为,“非禁即入”的普遍落实与市场准入门槛的不断放宽,将“剩余决定权”和“自主权”赋予市场主体,有利于进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用,有效激发了各类市场主体特别是民营经济的活力。

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